馮奎（中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會副理事長、研究員）

近日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，審議通過了《城市更新“十五五”規(guī)劃》，明確要把城市更新擺在突出位置，堅持遠(yuǎn)近結(jié)合、突出重點，落實好城市更新重點任務(wù)，構(gòu)建可持續(xù)的城市更新模式。該規(guī)劃加上更早前（2025年5月）發(fā)布的《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），共同標(biāo)志著城市更新已徹底跳出“刷墻鋪路”的狹義民生范疇，接棒成為國家穩(wěn)增長、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)的一項重要宏觀政策新抓手。

放在全球坐標(biāo)系看，歐美、日韓的城市更新多成型于城鎮(zhèn)化完成、后工業(yè)化成熟階段——美國上世紀(jì)五六十年代舊城改造、英國上世紀(jì)七八十年代濱江老廠區(qū)活化，多由市場資本主導(dǎo)，旨在借土地增值盤活地產(chǎn)開發(fā)。歐洲偏社區(qū)修補(bǔ)，日本依托軌交完善配套，均未上升為國家級宏觀增長引擎。

中國的路徑截然不同。當(dāng)前我國常住人口城鎮(zhèn)化率約67%，正處于增量擴(kuò)張向存量提質(zhì)的過渡期。因此，中國城市更新不是被動補(bǔ)救，而是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的主動布局——通過存量空間優(yōu)化再造，深挖投資與消費潛力，補(bǔ)齊民生短板，培育增長新動能。

據(jù)央視新聞報道，“十五五”期間城市更新市場體量龐大，未來五年我國城市更新至少可以完成投資15萬億元?！兑庖姟访鞔_的八項重點任務(wù)——既有建筑改造利用、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造、完整社區(qū)建設(shè)、老舊街區(qū)廠區(qū)城中村改造、地下管網(wǎng)韌性化改造等——將持續(xù)帶動建材、工程建設(shè)、智能家居等上下游產(chǎn)業(yè)鏈，對穩(wěn)住全社會固定資產(chǎn)投資基本盤作用顯著。

區(qū)別于傳統(tǒng)基建，城市更新直接作用于生活場景。老舊小區(qū)廚衛(wèi)翻新、門窗更換、電梯加裝，單戶可形成數(shù)萬元消費增量；“完整社區(qū)”建設(shè)補(bǔ)齊菜市場、養(yǎng)老托育、社區(qū)醫(yī)療等配套設(shè)施，打造15分鐘便民生活圈，激活社區(qū)高頻剛需的下沉消費，激發(fā)城市商業(yè)活力。更新建設(shè)、社區(qū)運營、物業(yè)服務(wù)全鏈條還可吸納大量的就業(yè)崗位，穩(wěn)定中低收入群體收入。

頂層設(shè)計已明朗，落地仍需考慮以下問題：

一是財政資金如何實現(xiàn)“四兩撥千斤”？老舊小區(qū)改造、管網(wǎng)翻新多算民生賬、長遠(yuǎn)賬，尚無清晰回報模型，需要進(jìn)一步明確收益分配機(jī)制，避免低成本資金變相淪為地方隱性債務(wù)的“新馬甲”；也需考慮好居民分擔(dān)比例，避免加重中低收入家庭負(fù)擔(dān)。目前，整合專項債、超長期特別國債是資金來源大方向，關(guān)鍵是讓財政資金精準(zhǔn)撬動而非擠出社會資本。

二是金融資本能否匹配長周期屬性？城市更新投入大、回收慢，與追求短期回報的金融資本存在期限錯配。政策鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施REITs和不動產(chǎn)私募基金擴(kuò)容，但若底層資產(chǎn)運營收益不足以覆蓋成本，市場難以消化。真正需要的是經(jīng)得起商業(yè)檢驗的盈利與現(xiàn)金流模型。

三是如何激發(fā)地方動力？城市更新不搞“大拆大建”，而要“留改拆并舉”，這已經(jīng)成為一種共識。但地方土地財政慣性未消，過去更新伴生高強(qiáng)度土地出讓，現(xiàn)在須在同一地塊“精耕細(xì)作”，當(dāng)更新不再帶來大規(guī)模土地出讓收入，地方政府的動力何來？這將考驗激勵機(jī)制的設(shè)計，避免“微改造”退化為挑肥揀瘦的半拉子工程。

四是誰為“長期運維”買單？這是最易被忽視的環(huán)節(jié)。過去，一些項目交付即巔峰——電梯停運、設(shè)施破損、社區(qū)冷清，并非硬件不佳，而是無人愿為長期運維持續(xù)埋單。若只靠財政兜底，此輪更新未來也恐將面臨運維難題。真正稀缺的不是工程隊，而是懂“經(jīng)營城市”的專業(yè)運營主體；需要推動運營端長出新模式，避免更新陷于“反復(fù)改造、反復(fù)破敗”的循環(huán)。

總體而言，將城市更新確立為穩(wěn)增長、擴(kuò)內(nèi)需的抓手，是應(yīng)對發(fā)展階段變化、挖掘內(nèi)需潛力的務(wù)實選擇。此輪政策的最終成色，不取決于投了多少錢，而取決于我們是否借機(jī)理順政府、市場與居民間的復(fù)雜關(guān)系。唯有在規(guī)劃統(tǒng)籌、多元投融資、長效運營和社區(qū)共治上同步破題，城市更新才能真正讓城市“活”起來，而非僅僅“新”起來。